冷库确实没办审批手续，强拆为什么仍被判违法：行政机关漏掉的三步程序

先说结论：建筑物本身未办理审批手续、属于违法建设，并不赋予行政机关直接上手拆除的权力。申请人民法院强制执行之前，还必须依次完成催告、作出强制执行决定、公告三步程序。江苏连云港这起案件里，行政机关三步皆缺，法院据此确认强制拆除行为违法。

涉案建筑是一处冷库房。当事人为证明自己的权利来源，提交了一整条转让链条：镇资产办与村委会签订的土地及附属物转让协议、村委会与案外人签订的土地转让协议书、江苏省农村产权交易项目成交确认书、案外人与当事人签订的土地转让协议书，以及土地转让价款的银行转账记录。当事人据此主张自己依法取得相关土地使用权，且根据合同内容，土地性质为建设用地而非农用地。此外还提交了冷库厂的营业执照正副本、行政处罚决定书、缴纳罚款的清单、强拆视频等证据。

行政机关这边认定的事实是：经自然资源部门调查核实，涉案地块现状地类为耕地，位于一般农地区内。2020 年 8 月 10 日，区自然资源和规划部门作出行政处罚决定书，责令当事人退还非法占用的村集体土地 648 平方米，限其于 15 日内拆除在该土地上新建的建筑物和其他设施、恢复土地原状，并处罚款 14256 元。当事人收到后缴纳了罚款，但未履行另外两项。

2021 年 4 月，镇政府接到通知，称当事人的冷库在卫片检查中被发现占用农用地，要求统一消除违法用地卫星图斑。此后，镇综合行政执法局通知村委会做好劝说工作，村委会负责人多次劝说当事人自行拆除未果。2021 年 5 月，在镇自然资源管理所指导下，镇综合行政执法局与村委会组织人员对冷库实施了强制拆除。拆除过程中没有拆除制冷机组，货架在拆除前已由当事人转移。

诉讼中出现了被告主体之争。区资源部门答辩称，其未作出强制拆除决定、也未组织强制拆除行为，不是适格被告；镇政府则答辩称，拆除合法，请求驳回诉讼请求。法院把这一点列为第一个争议焦点，并认定：区资源部门提出其未实施强制拆除行为的意见不成立，区资源部门与镇政府共同实施了强制拆除行为，二者均为本案适格被告。这一步很关键——实践中多个部门联合行动时，常出现互相推诿、主张自己不是被告的情形，法院通过审查实际行动来确定责任主体。

第二个争议焦点是强制拆除行为是否合法。法院首先认可了行政机关对建筑性质的认定：依据土地管理法第四十四条第一款，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；本案中当事人在未办理农用地转用审批手续及建设工程规划许可的情况下建设冷库，属于违法建设。依据该法第七十七条第一款，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，可限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施、恢复土地原状。

但认定建筑违法，只是解决了能不能拆的实体问题，没有解决怎么拆的程序问题。法院明确指出：即便需要强制执行，在申请人民法院强制执行之前，区资源部门还应当依照行政强制法第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，作出催告当事人履行、作出强制执行决定、进行公告等程序。本案中被告未遵守上述法定程序，与镇政府共同实施了强制拆除行为。由于该行政强拆行为已实际实施、不具有可撤销内容，法院依照行政诉讼法第七十四条第二款第一项的规定，依法确认违法。

这个判决把两件事分得很清楚：建筑物是否违法，依土地管理法和规划许可判断；拆除行为是否违法，依行政强制法的程序判断。前者成立，并不能免除后者的程序义务。对当事人而言，这意味着即便自己的建筑手续不全，仍然可以就拆除程序提起行政诉讼，并有可能获得确认违法的判决，为后续赔偿打下基础。

三点提示。第一，确认违法之诉在建筑物已被拆除的情况下仍然有意义。因为强拆行为不具有可撤销内容，法院会采用确认违法的判决形式，这份判决是后续主张赔偿的前提。第二，被告主体不要只告一家。联合执法中，参与组织、实施的各部门都可能被认定为共同实施主体，本案中两个部门均被列为适格被告。第三，权利来源的证据链要完整保存。从土地转让人手，把转让协议、成交确认书、转账记录、营业执照一路留全，即便最终被认定为违法建设，这些材料在赔偿阶段主张投入损失时仍然有用。