1997年建的房子，2019年被按违建责令拆除：二审撤销处罚决定的三个理由

先说结论：对历史形成的无证房屋作出限期拆除的行政处罚，至少要过三关——房屋是否在城市规划区内、作出处罚时适用的法律是否颁布于建设行为之后、以及处罚目的是否正当。广西桂林这起二审案件，法院在这三关上均作出有利于房屋所有权人的认定，撤销了一审判决和处罚决定，一、二审案件受理费各 100 元均由行政机关负担。

涉案房屋建于 1997 年，总面积 515.38 平方米，建成后当事人长期在内居住并用于出租。2019 年 7 月，当地启动灵田改造项目；同年 9 月 5 日，当事人接受调查询问并承认涉案房屋系其建设；随后自然资源局作出行政处罚决定，认定该建筑未取得规划行政许可，依据城乡规划法第六十四条责令其在 2019 年 11 月 22 日前自行拆除违法建筑。当事人不服，于 2019 年 11 月 19 日提起行政诉讼。

一审法院驳回了诉讼请求，受理费 50 元由当事人承担。一审的推理是两层的：其一，涉案房屋建设于 1997 年，根据当时生效的城市规划法第三十二条，在城市规划区内进行建设必须持有关批准文件申请建设工程规划许可证件，当事人未取得许可进行建设，明显违反当时法律；其二，根据现行城乡规划法第四十条和第六十四条，涉案房屋建成后延续使用至今，违法行为呈持续状态，且房屋位于灵田边、相关部门已启动灵田改造项目，无法通过改造措施消除影响，故依据现行城乡规划法第六十四条作出限期拆除处罚，认定事实清楚、适用法律准确，程序亦合法。

上诉意见首先打的是「规划区」这个事实前提。上诉指出，依据城市规划法第二条，制定和实施城市规划、在城市规划区内进行建设，才必须遵守该法；而根据 1997 年的城市总体规划图，涉案房屋位于城市规划区范围之外。也就是说，一审判决所依赖的那条 1997 年的法律规定，前提就不成立。自然资源局则答辩称，案外人的住房规划定点批复与本案建筑无关联，不能证实其合法性；并援引住建部转发的有关意见，主张违法建设行为呈继续状态、至作出处罚决定时仍未终了，故适用现行城乡规划法正确。

二审法院的第一个理由正是这一条：涉案房屋建设于 1997 年，且根据 1997 年的城市总体规划图，房屋位于城市规划区范围之外，一审对城市总体规划区的事实认定有误。同时法院援引了相关政策文件中「在房屋涉及征收拆迁时，应先依据现有法律法规补办手续，即使是政策不明确但确属合理要求的，行政机关应当制定相应的政策」的要求。

第二个理由是及时行政与处罚目的。法院指出，依据城乡规划法的相关规定，擅自建设的建筑并非全部需要拆除，可以通过补办手续、缴纳罚款等方式予以纠正；而涉案建筑建于 1997 年，延续期间长达 22 年，行政机关一直未予查处，有违及时行政原则。更关键的是时间线：2019 年涉案房屋所在区域进行灵田项目改造，在行政机关与当事人商谈补偿事宜无法达成协议的情况下，才对涉案房屋作出处罚。法院因此认为，有理由相信处罚的目的不是为了城市规划管理秩序，而是为了规避补偿、加快拆除进程，违反行政正当性原则。法院还特别考虑了现实后果：当事人长期在该建筑内居住和用于出租，该建筑已成为其一家居住场所和收入的重要来源，生产生活秩序已经稳定，对该建筑的处置应充分考虑其生产生活需要及信赖利益。

第三个理由是法律溯及力。法院明确表述：当事人被处罚的建设行为建于 1997 年，当时尚未公布实施城乡规划法，根据实体规范从旧、程序规范从新适用的原则，行政机关适用现行城乡规划法第六十四条作出行政处罚决定，不符合法律适用规则，当事人关于适用法律错误的主张于法有据。

最终判决有两项：撤销一审行政判决；撤销自然资源局作出的行政处罚决定。一、二审案件受理费各 100 元，均由自然资源局负担。至于如何处置历史形成的、没有合法手续的房屋，法院也给了方向：涉案房屋已纳入改造项目，安置补偿方案已经公布，双方可以参照补偿方案达成补偿协议。

这起案件对同类争议的提示很实在。第一，建设年代决定适用哪部法，也决定处罚能不能成立——实体规范从旧，用后法去罚前法时期的行为，本身就是法律适用错误。第二，「违法行为呈持续状态」不是万能钥匙，行政机关援引它绕开溯及力问题时，仍然要回答为什么长达二十余年不查处、为什么偏偏在征收谈判破裂后才处罚。第三，房屋是否位于城市规划区内，是可以也应当用当年的总体规划图去核实的事实问题，一审把它当成了默认前提，二审把它查清了，结论随之翻转。